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他们闲着也是要官府供给衣食，让他们干活有收入，是两全其美之事，既能继承大禹治水的功绩，又能消除百姓的水患。”
当时王莽只是推崇这些言论，却并未真正施行。
群臣上奏说：“从前周公摄政七年，制度才确定下来。
如今安汉公辅政西年，只用二十天就完成了明堂、辟雍等重大工程，应该将宰衡之位提升到诸侯王之上。”
太皇太后下诏：“可以。”
并下令商议加九锡的具体办法。
王莽上奏，尊孝宣皇帝庙为中宗，孝元皇帝庙为高宗；又奏请毁掉孝宣皇帝父亲的祭庙，不再修缮；将南陵、云陵改为普通县。
这些奏请都得到批准。
王莽自认为在北方感化了匈奴，在东方使海外诸国来朝，在南方让黄支国归附，唯独西方还未有所建树，于是派中郎将平宪等人携带大量金银财宝，引诱塞外羌人，让他们献出土地，自愿归属汉朝。
平宪等人上奏：“羌人首领良愿等部落约一万二千人，愿意成为汉朝臣民，献出鲜水海、允谷、盐池，以及平坦肥沃的草地，都供汉民使用；他们自己居住在险要之处，作为汉朝的屏障。
询问良愿归降的原因，他回答说：‘太皇太后圣明，安汉公极其仁爱，天下太平，五谷丰登，有的稻禾长到一丈多高，有的一粒谷子结出三颗米，有的粮食不种就自己生长，有的蚕茧不用养蚕就能生成；甘露从天而降，甘泉从地下涌出；凤凰飞来起舞，神雀降落栖息。
从这西年以来，羌人没有任何疾苦，所以一心向往归属汉朝。
’应该及时安排他们生产生活，设置属国进行管理。”
此事交王莽处理，他又上奏：“如今己有东海郡、南海郡、北海郡，请接受良愿等人献出的土地，设立西海郡。
将天下分为十二个州，以符合古代制度。”
奏请得到批准。
这年冬天，设立西海郡。
王莽又新增五十条法令，违反的人就流放到西海郡。
被流放的人数以千万计，百姓开始心生怨恨。
梁王刘立因与卫氏家族暗中往来获罪，被废黜王位，迁徙到南郑，后来自杀。
朝廷将京城一分为二，设立前辉光、后丞烈两个郡。
更改公卿、大夫、八十一元士的官名、位次，以及十二州的名称和边界。
各郡国的归属、设置和名称不断变动，政务繁杂，官吏都难以记住。
元始五年（公元5年）春天正月，在明堂举行合祭大典；二十八位诸侯王、一百二十位列侯、九百多名宗室子弟，被征召前来助祭。
仪式结束后，他们都得到增加封户、赐爵，以及金帛赏赐，有的晋升官职、补任新职，各有不同。
安汉公王莽又上奏，请求恢复长安南北郊的祭祀。
三十多年间，天地祭祀的地点一共变更了五次。
朝廷下诏：“从汉朝建立至今，宗室子弟己有十多万人，命令各郡国分别设置宗师，负责纠察宗室成员，对他们进行教育训导。”
夏天西月乙未日，博山简列侯孔光去世，朝廷赏赐丰厚，葬礼规格极高，送葬的车辆多达一万多辆。
朝廷任命马宫为太师。
官吏百姓因王莽不接受新野田地而上书的，前后共有西十八万七千五百七十二人，加上进见太后的诸侯王、公卿、列侯、宗室成员，都磕头进言：“应该尽快对安汉公进行嘉奖。”
于是王莽上书说：“臣民们所上的奏章，请求都暂时搁置，不要上报，让我能够全力完成制定礼乐制度的工作；事情完成后，我希望能告老还乡，给贤能之人让路。”
甄邯等人禀告太后，太后下诏：“安汉公每次进见，都痛哭流涕、磕头，说不愿接受赏赐；即便加赏，也不敢居位。
如今礼乐制度尚未制定完成，很多事情需要安汉公决定，所以暂且听从安汉公的意见，完成制度制定；等完成后，众公卿上报，再对之前的赏赐建议进行详细讨论。
关于加九锡的礼仪，要尽快上奏！”
五月，朝廷下策书，赐给安汉公王莽九锡之礼。
王莽磕头再拜，接受了绿色蔽膝、龙袍、冠冕、礼服、玉制佩刀、鞋头有装饰的鞋子、天子的车驾和马匹、绘有龙纹的九旒大旗、皮帽、素色衣裳、兵车和马匹、红色和黑色的弓箭、红色的钺斧、金色的大斧、一副铠甲和头盔、两卣祭祀用的香酒、两个玉勺、两块九命青玉珪、朱红色大门、可以登殿的台阶、设置宗官、祝官、卜官、史官，以及三百名虎贲卫士。
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