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来管理天下事务的行政官僚。
他们不是后世的士大夫，而是粗通文墨、精通律条的职业官僚。
秦帝国之所以有效率，是因为由文法吏组成的官僚体制非常有效率。
按照法家的设想，皇帝是地位最高、最精通且最按照律法行事的首席官僚4，可以类比古罗马的“第一公民”
。
文法吏不仅是社会运转的官僚，还是“群众”
的楷模和老师，李斯设计的“以吏为师”
的安排，直到汉景帝时期还在诏书里予以重申——“夫吏者，民之师也”
5，可见文法吏在秦制中的地位。
编户齐民，就是“老百姓”
。
在周代，按地域有国人、野人，按宗法有贵族、平民，地位是不平等的。
而编户齐民之所以叫“齐民”
，是因为秦制才不管一个人的出身、地域、家庭怎样，都是地位平等的民，包括秦国自己的百姓也一样。
从某种意义上说，这是一种历史的进步。
但是，“齐民”
不等于现代国家的公民，也不是西周和春秋时期享有一定自由和权利的“国人”
，而是“编户”
，被安排在严密的户口和连坐制度里。
他们有缴税、服役的繁重义务，平时耕种，战时出征，虽然可以凭借军功获取一定的地位，但几乎没有什么权利。
中国社会从战国到汉朝的历程，就是老百姓从奴隶加自由民变成农民的历程6。
当然，黄老之术毕竟崇尚清静，与纯粹的秦制有差异。
汉朝在继承秦制的同时抛弃了秦政7，删减秦法，减租减税，也就是后世所说的休养生息。
秦制就好比一台齿轮严丝合缝的机器，秦朝驾驭的时候，采用“秦政”
，功率开到最大，超负荷运转，直到机器过热而崩溃；汉朝驾驭的时候，拿掉一些不必要的零件，低功率运行，稳定至上。
但无论是秦还是汉，都是同样的一台国家机器。
西汉前期，皇室成员所做的就是让这台国家机器平稳运行，不要重蹈秦亡覆辙。
而且，延续了秦制的汉法也只在汉朝直接统治的国土上施行，并没有大面积地推广到关东诸国。
但随着时间的推移、人口的增长，面对内部的诸侯王、功臣和外部的匈奴，国家需要调动的人力物力资源空前增多，这台机器势必要加速，要提高功率，那么，该如何在机器提速的时候，防止秦朝的命运重演呢？换言之，汉朝既然否定了秦政，又延续着秦制，那么汉朝到底要建立一个怎样的国家？刘氏家族统治天下的合法性在哪里？
汉朝“建国”
的问题，就这样浮出水面了。
6．废除肉刑的一段往事
汉文帝刘恒刚当皇帝没几年，就和齐国较上了劲。
几年前，齐王刘襄没能凭借诛吕之“功”
而当皇帝，兄弟几个都与刘恒结了仇。
后来，齐国成了刘恒在位期间被削弱最甚直至分拆的诸侯国。
有理由推知，伴随着齐国的削弱，刘恒也会将汉法（秦法）一步步在齐国推行。
当年秦朝迅速灭亡，原因之一就是秦国本土虽然习惯了秦法，但移植到关东各国后，臣民极不适应，视之为“无道”
。
所以汉朝虽然延续秦制，但不敢也没有能力立刻在各诸侯国全面推行秦法。
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